合规系列 | 张晓凯、张健男：发电项目补贴申领中的刑事风险

张晓凯、张健男司法兰亭会 2023-10-09

收录于合集 #合规 17个

（题字：南开大学法学院校友安尧）

张晓凯

北京市尚权律师事务所律师

刑事合规业务部主任

张健男

内蒙古伊敏律师事务所执行主任

导语

2000年以来，风电、光伏等可再生能源发电行业在我国开始兴起，2015年以后，风、光发电项目已呈爆发性增长趋势。根据国家能源局统计，2022年一季度全国新增发电装机容量3175万千瓦，比上年同期多投产824万千瓦，其中，水电343万千瓦、火电581万千瓦、风电790万千瓦、太阳能发电1321万千瓦。

截至2022年3月底，全国发电装机容量约24亿千瓦，同比增长7.8%。其中，风电装机容量约3.4亿千瓦，同比增长17.4%；太阳能发电装机容量约3.2亿千瓦，同比增长22.9%。

可再生能源发电项目的增长，实际得益于国家对节能减排既定环保方针的坚定践行，出台了一系列对可再生能源发电项目建设、运营的利好政策，尤其是经济激励政策。自2006年《可再生能源法》实施以来，我国开始对可再生能源发电实行基于固定电价的补贴政策。

2011年底，可再生能源发展基金设立，用于可再生能源补贴，资金来源主要为国家财政公共预算安排的专项资金，以及向电力用户征收的可再生能源电价附加费。

但不容否认的是，在可再生能源发电项目建设过程中，各类社会资本对可再生能源发电项目趋之如骛，部分地区项目管理不规范，管理标准缺失，管理质量薄弱，无法适应可再生能源发电项目迅猛发展现实情形。

再加之个别企业、人员投资目的不纯，投机思维主导，使得违规申领补贴，骗领补贴的违法情形屡有发生。以上因素严重影响着我国可再生能源发电项目的持续健康发展。

故此，本文拟对可再生能源发电项目补贴申领环节中所存在的刑事法律风险进行分析和示警，促进可再生能源企业内部建立有效的合规体系并严格落实。

一、可再生能源发电项目补贴申领法律政策解读。

（一）可再生能源发电项目补贴主要法律政策依据。

1.《中华人民共和国可再生能源法》第20条：电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。

2.财政部、国家发展改革委、国家能源局《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综【2011】115号）。

3.财政部、国家发展改革委、国家能源局《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建【2012】102号）

4.国家能源局《关于印发可再生能源电价附加资金补助项目审核确认管理暂行办法的通知》（国能新能【2012】78号）。

5.财政部《关于调整可再生能源电价附加征收标准的通知》（财综【2013】89号）。

6.财政部、国家发展改革委、国家能源局《关于促进非水可再生能源发电健康发展若干意见》（财建【2020】4号）

7.财政部、国家发展改革委、国家能源局《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建【2020】5号）

8.财政部办公厅《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（财办建【2020】6号）

9.财政部办公厅《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》、《可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法》（财办建【2020】70号）

10.财政部、国家发展改革委、国家能源局《关于<关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见>有关事项的补充通知》（财建【2020】426号）

（二）可再生能源发电项目补贴计算方法。

1.发电项目装机容量的确定。可再生能源发电项目需要按照有关规定完成审批、核准或者备案。项目容量按照核准（备案）时确定的容量为准。如果项目实际容量小于核准（备案）容量的，以实际容量为准。

2.项目全生命周期利用小时数的确定。政策法规分别针对风电、光伏、生物质不同类别、再结合项目所在区域，确定了项目全生命周期合理利用小时数。

3.补贴电量的确定。项目全生命周期补贴电量=项目容量*项目全生命周期合理利用小时数。项目全生命周期合理利用小时数指的是按照项目所在资源区类别，国家确定的最多可以获得补贴的利用小时数。

在未超过项目生命周期合理利用小时数时，按照可再生能源发电项目当年实际发电量给与补贴。最多补贴20年。如果在20年以内达到全生命周期合理利用小时数，之后所发电量也不再能获得补贴。

也就是说全生命周期合理利用小时数和20年期限两者当中，先到为止。如此，对于存量项目，如果历史上实际发电小时数高于公布的年均合理小时数，则补贴时限将不到20年；如果项目发电小时数低于年均合理利用小时数，最多补贴20年。

4.上网电价的确定。上网电价需要符合国家可再生能源价格政策，上网电价已经价格主管部门审核批复。（1）其中通过招标等竞争性方式确定的上网电价，按照中标确定的价格执行，但不得高于同类可再生能源发电项目的政府定价水平。（2）项目执行全容量并网时间的上网电价。对于履行程序分批次并网的项目，应按每批次全容量并网的实际时间分别确定上网电价。

5.补贴标准的确定。可再生能源发电项目上网电量的补助标准，根据可再生能源上网电价、脱硫燃煤机组标杆电价等因素确定。

（1）电网企业收购补助项目清单内项目的可再生能源发电量，按照上网电价（含通过招标等竞争方式确定的上网电价）给与补助的，补助标准=（电网企业收购价格-燃煤发电上网基准价）/（1+适用增值税率）。

（2）电网企业收购补助项目清单内项目的可再生能源发电量，按照定额补助的，补助标准=定额补助标准/（1+适用增值税率）。

6.项目全容量并网时间的认定。可再生能源补贴项目申请补贴清单时，应提交全容量并网时间承诺，同时提交相关核验材料。承诺内容包括：项目全部容量并网发电的时间，办理电力业务许可证时是否完成全容量并网，办理并网调度协议时是否完成全容量并网。

（1）根据《可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法》之规定：承诺全容量并网时间、电力业务许可证明确并网时间、并网调度协议明确并网时间三者一致，按此时间列入补贴清单，享受对应电价政策；三者不一致的，但不影响项目享受的电价政策，项目按照企业承诺全容量并网时间列入补贴清单；三者不一致的，影响电价政策的，按照三个并网时间中的最后时间点确认全容量并网时间。

（2）计算并网后12个月的平均利用小时，不低于同一地区、同类项目、同期间的年平均利用小时的50%时，补贴清单的并网时间可暂按项目承诺全容量并网时间进行调整；未达到50%，则按月向后平移计算12个月的平均利用小时，直至达到50%的月份。

（7）可再生能源发电项目年度补贴的计算方法。可再生能源发电项目年度补贴额度，为从项目核准备案全容量并网后开始起算。年度补贴额度=（项目核准容量*年度实际利用小时数）*（可再生能源上网电价-燃煤发电上网基准价）/（1+适用增值税率）。

二、可再生能源发电项目补贴申领环节可能涉刑主要行为模式。

新能源发电领域补贴在不同时期采取了不同的补贴模式。2009年7月，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，根据技术先进程度、市场发展状况等确定各类示范项目的单位投资补助上限。并网光伏发电项目按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。

这种补贴模式采用了被业界所熟知的“事前补贴”方式，即项目投资方拿到项目批复，建设项目即可拿到补贴，而不考虑具体的应用发电效果。

最终出现项目建设为了获得补贴，事实上并未正真投入发电或者以次充好等骗补行为。“金太阳示范工程”经过近四年的发展，一系列问题被监管部门重视，2013年3月财政部决定不再对“金太阳示范工程”进行新增申请审批。

当年8月，国家发改委出台《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》明确根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类太阳能资源区，制定相应光伏电站标杆上网电价。光伏电站标杆上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，通过可再生能源发展基金予以补贴。将过去补贴光伏发电项目建设费用改为补贴发电量。

发多少电，能拿到多少补贴，而发电量由电网企业核定，也称之为度电补贴。但是这种改革也并没有完全杜绝违规申领补贴的行为发生。

（一）“超装”装机规模，违规申领补贴。

新能源项目建成后的实际装机规模应当与其立项时核准或者备案的建设规模保持一致。但是实践中会出现二者不一致的情况。原因不尽相同，但装机容量作为补贴的重要计算要素，不一致的情况与获取补贴利益最大化之间必然存在着联系。

针对超装，国家电网反窃电技术研究中心已经在2019年3月份发布的《关于发布光伏用户窃电、违约用电的预警通知》明确：各地电网公司应严查光伏拥护私自加装光伏板、逆变器增加上网电量，骗取光伏发电补贴的行为。

如前文所介绍：装机容量的大小是决定项目当年实际发电量大小，而当年的补贴金额与实际发电量直接挂钩。超出行业管理部门审批、核准和备案的项目装机容量部分所实发的电量，根据相关政策法规是不在发放补贴范围的。

其主要依据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》第3条对于申请补助的项目规定了严格的条件，其中第2项明确了申请补助的项目按照国家有关规定已经完成了审批、核准和备案。其核心意思在于：可再生能源项目健康有序发展，离不开国家可再生能源相关规划，未经审批、核准和备案的项目不符合国家有序规划，则不被认可有申领补贴的资格。

如此，隐瞒项目容量“超装”事实，将未被审批、核准和备案的“超装”部分装机容量所发电量“伪装”成为已审批、核准和备案装机容量部分所发电量，据此违规申领补贴，有可能涉及诈骗罪，相关行为责任人将会被以诈骗罪追究刑事责任。

（二）弄虚作假获得项目补助资格，违规申领电价补贴。

财政部国家发展改革委、国家能源局《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综【2011】115号），国家能源局《可再生能源电价附加资金补助项目审核确认管理暂行办法》（国能新能【2012】78号）对于申请补助的项目前置条件和范围做了详细的规定。

其中包括：完成所有审批、核准和备案等前置行政程序审批，符合规划和年度开发计划，审批程序合法，项目必要性支持文件完备等。

在实践中，部分项目因上述一项或者多项纳入补助范围的前置要求不具备或者有瑕疵的，为了能够被列入到补贴项目名录当中，而采取伪造文件等弄虚作假手段进行申请。

办案机关往往会认为案涉项目本不具有申领补助资格，采取欺骗手段进而领取补贴，进而以诈骗罪追究刑事责任。

（三）为获取电价退坡前价格优势，谎报并网时间，违规申领电价补贴。

并网时间违规可能产生刑事风险的主要行为方式表现为：以补贴退坡时间节点为界，违规提前填报并网时间，或者以少量机组并网时间代替全部机组并网投产时间，以抢先获取高电价优势，违规申领补贴。

补贴电量以年度实际发电量作为结算依据，该数据由购电企业监控，电量数据没有变化空间，并网时间并不会影响电量数据。并网时间的先后实际影响的是上网电价。

关于电价构成，以光伏发电为例，2013年国家发改委《关于发挥价格杠杆促进光伏产业健康发展的通知》，根据各地太阳能资源和建设成本差异，将全国分为三类太阳能资源区，各类资源区制定不同的标杆上网电价。光伏标杆上网电价高于当地燃煤机组上网电价的差额部分即是可再生能源发展基金补贴标准。

但是随着光伏电站项目的技术发展和建设成本逐渐降低等因素，国家发改委自2013年起先后对我国三类太阳能资源区进行了四次标杆上网电价的调整，根据项目备案（核准）时间、并网投运时间等因素分别适用不同时期的标杆上网电价。

以一类资源区的宁夏为例，其光伏标杆上网电价经历了个阶段，分别是每千瓦时0.9元、0.8元、0.65元、0.55元、0.5元。2019年以后最新公布的指导价已经降到了每千瓦时0.35元。而与此同时宁夏的脱硫煤上网电价从2013年至今一直位置在0.27元每千瓦时左右。

所以很容易看到：光伏补贴标准是处于下降态势，每次补贴标准下调即所谓的补贴退坡，有严格的时间适用情形。比如标杆价第一次退坡适用的情形是2013年9月1日前备案但2014年1月1日及以后投运的项目，如此并网时间在2014年1月1日之前，则能避免补贴退坡，适用退坡前的较高补贴标准。这也是行为人违规申报并网时间的最主要行为动机。风电项目同样存在补贴退坡情形，原理机制相同。

故此，行为人如果在并网时间上作假提前，以图享受补贴退坡前的上网标杆电价，从而适用相应较高新能源补贴标准，对于补贴标准退坡前后的差价部分，很可能会被认定通过虚构事实的方法骗取，将会被以诈骗罪追究相关责任人的刑事责任。

（四）完成绿色电力证书交易电量违规享受补贴。

所谓绿色电力证书是指国家可再生能源信息管理中心按照规定，通过可再生能源发电项目信息管理平台向符合资格的可再生能源发电企业颁发的具有唯一代码标识的电子凭证。信息中心负责审核企业所属项目的合规性和月度结算电量，按照1个绿证对应1兆瓦时结算电量标准，核发相应绿证。

在此基础上，国家为了促进清洁能源消纳，允许绿证交易。实际上就是可再生能源发电指标的转让。绿证出售后的电量肯定不能在享受电价补贴。如此，隐瞒已经出售绿证仍然申领补贴的行为，将有可能被追究诈骗罪刑事责任。

三、可再生能源发电项目补贴申领环节刑事风险抗辩要点。

所有的犯罪都必须具有社会危害性，诈骗罪的成立需要建立在侵犯他人财产权益的基础之上。

在补贴申领环节，补贴申领企业政策性违规和诈骗刑事犯罪的区分界限，需要重点考察国家是否因企业的违规申领而额外多支付了补贴，判断标准就是所支付的补贴是否符合新能源发电项目补贴政策设立初衷。

1.光伏发电项目中，光伏组件直流侧功率超装不应径行认定为骗取补贴的行为。

在光伏发电场合，我们要明确一个概念。MWP,MegaWattPesk缩写,即发电机组峰值输出功率。光伏发电有其特殊性，不像火电站那样长时间达到额定发电能力，只能是表达“峰值”发电能力。

在光伏行业峰值输出功率的值的大小是通过专用的设备在标准的测试条件下测得的，标准条件为：AM（air-mass（大气质量），就是光线通过大气的实际距离比上大气的垂直厚度。）=1.5，太阳辐照度为1000W/平方米，温度25摄氏度。测得的峰值功率用Pmax表示,所以在标单位的时候就用Wp来表示。

例如：一个50MW的火力发电站，这里的50MW就是装机容量了，而一个10MWp的光伏发电站，10MWp也是装机容量，只不过是峰值功率的装机容量，在实际的环境应用中，受以上3个条件的影响，达到10MW额定的情况极少。

按照政策要求电站输出的功率不大于核准容量，发电机组在绝大多数时间其出力不能达到额定容量，导致浪费了电网允许的发电空间，造成逆变器、主变及其他配套输配变电设备的部分容量长时间闲置。

近年来，国家有关部门逐步意识到按照核准容量限制电站的装机容量不仅对发电企业的经济效益产生不利影响，同时也造成了输变配电容量的闲置和资源浪费，因此陆续出台相关政策，项目机组功率的认定直流功率变更为并网交流功率。

国家能源局综合司关于公开征求《光伏电站开发建设管理办法（二次征求意见稿）》第15条：光伏电站项目备案容量原则上为交流侧容量。

所以光伏项目中组件标称功率超出项目备案核定功率时，因逆变器额定输出功率的限制，最终上网电量并不会高于项目备案的设计发电量，所以无论在电价补贴申领环节是否有隐瞒或者虚构，最终都不会超出国家预计在本项目中应当支付的补贴金额。不存在国家的经济损失，自然也不存在非法占有的事实。依法不能认定为诈骗犯罪。

2.在新能源发电项目设立过程中，部分前置条件不符，通过欺骗手段取得项目补助资格后获取电价补贴的情形。

在电价补贴申领环节有虚构事实行为的，实践中一般分为三类：

一是不从事新能源发电项目，而采用伪造材料的方法骗取国家电价补贴，应当认定为诈骗罪；

二是具备享受国家电价补贴的条件，申报的材料中部分内容不实，但不实内容与申领条件、金额没有直接因果关系的，获得补贴的，不能评价为诈骗犯罪；

三是介于上述两种情形之间，经国家核准从事新能源发电，但达不到政策规定的应享受补贴条件，弄虚作假申领电价补贴，全部或主要用于新能源发电项目经营开发的，情节较轻的，应当评价为新能源电价补贴申报中的违规行为，不应当以诈骗罪定性。对违规获取的电价补贴，有关部门可责令退缴。

我们重点讨论第三种情形，笔者认为该部分情形违规但不犯罪的认定逻辑如下：

第一，要全面准确理解把握补贴政策设立目的。新能源电价补贴政策设立目的前文已详述，即在新能源发电项目运营生产成本相较火电项目较高的时代背景下，为鼓励有序发展新能源发电项目规模，加快推进新能源发电项目技术革新，设立新能源电价补贴政策，补贴资金最终是用于新能源发电项目电价高于火电市场价部分的成本弥补。

第二，准确查明违规申领补贴去向是否符合政策初衷。如前文所述，部分申请补助项目因前置审批、核准、备案程序有缺失或者瑕疵，采取欺骗手段列入补助项目范围。

但如果该新能源发电项目如实际投入了发电运营，所发电量据实上网，所有违规获取的补贴资金均用于本项目的技术投入和生产运营，补贴资金用于支撑发电成本与火电市场价格的差额，补贴资金的投入运用实际没有背离新能源电价补贴政策的设立初衷。

第三，骗取资格和骗取资金的区分评价。上述判断规则的运用前提，在于新能源电价补贴是一个成本补贴，并非是一个身份补贴。通过虚假材料等欺骗手段获取的是一个行政许可，该资格本身并非实质、直接对应相关的补贴资金。骗取资格后还需要项目据实投入运营，运营过程中生产成本与市场价格之间的差额产生成本亏损，然后通过补贴资金予以弥补平衡。

所以，在这个过程中，我们会发现，实际上行为人并没有对对应的发电补贴非法占有，所有的发电补贴还是投入到新能源发电项目的运营中，案涉补贴指向的是实际运营而不是补助资格。可以类比常见冒名入职获取工作资格，对之后正常工作获取的工作报酬不能认定为诈骗所得。

第四，上述判断规则在既往的司法实践中得到了认可。《刑事审判参考》总第114集登载的《如何认定诈骗罪的非法占有目的》一文中提及：“从事可享受国家补贴的农业经营开发项目，但达不到政策规定的应享受补贴条件，而弄虚作假申领国家农业补贴，全部或主要用于农业经营开发的，属于农业补贴申报中的违规行为，不应当以诈骗罪定性”。

虽然该文指向的是农业补贴，但是其逻辑内核与本文所提及情形完全一致，代表了最高法对此类案件的态度。

《河南省人民检察院<关于规范办理套取国家专项资金案件的指导意见>》第三条：“套取国家专项资金使用人的申报项目符合国家专项资金政策的基本条件，但在申报过程中夸大实际情况，伪造或提供了个别非关键性虚假申报材料，套取的国家专项资金部分被用于企业弥补损失，或者用于转产、更新设备、生产经营的，对使用人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。符合国家专项资金政策的基本条件是指申报的项目真实合法存在，类别、性质、科目符合国家专项资金政策的基本要求，但在数量规模和时间等要求上存在有不完全真实的成分和情形。”河南省人民检察院的该规定明确了上述判断规则。

3.对于补贴标准退坡时间节点前项目实际所发电量获取的补贴不宜计入诈骗金额，不应以行政认定的应然并网时间作为非法占有的认定时间依据。

严格意义上讲，在补贴价格退坡时间节点后，谎报提前并网时间，或者以少量机组并网代替全容量并网的情形，在行为上有虚构（谎报并网时间），主观上有故意（意图额外违规获取补贴），结果上有危害（国家超额支付补贴）。从构成要件上看，只要违规申领的补贴金额超过追诉标准，确实应当以诈骗罪追究刑事责任。

但是在诈骗金额认定时，应当注意以下两种情形：

第一，在刑事事实认定过程中，应当以电量实际上网时间作为事实认定依据。按照政策规定，承诺全容量并网时间、电力业务许可证明确并网时间、并网调度协议明确并网时间三者不一致，影响电价政策的，按照三个并网时间中的最后时间点确认全容量并网时间。

如果按照并网调度协议实际发电上网时间确实早于补贴退坡时间，那么该部分发电量实质上是应当享受电价退坡前的补贴标准的。只是因为电力业务许可证等行政审批程序的延后，导致只能适用退坡后的补贴标准，这里是一个行政意义上的违规，而不是骗取补贴。

按照前文所述的在新能源发电项目补贴申领环节非法占有目的的认定规则，刑事案件的审查应当采实质标准，对于实际发电上网时间早于电价退坡时间节点的发电量，所对应的补助金额不应当计入到诈骗金额。

第二，少量机组并网时间代替全部机组并网时间，影响电价政策的，少量机组所对应发电量适用电价退坡前的补贴标准，不能认定为非法占有。

在刑事审查角度，提前并网的该部分机组因为在补贴标准退坡之前确实有上网电量，因行政效率因素，将该部分电量应当计入到补贴退坡之后。在这种情形下，行政违规同样应当认定为不具有非法占有故意，该部分电量所对应的违规多领取的补贴金额不计入诈骗金额。

诈骗罪属于自然犯，是一种明显违反伦理道德的犯罪。它区别于违反法律但没有明显违反伦理道德的法定犯，一个具有正常理性的普通人通常不需要借助于法律知识，凭自己的社会生活经验和朴素的伦理道德观念，就能判断哪些行为属于诈骗。

在新能源发电项目补贴申领领域，涉及到很多行政法规规章，但我们从刑事角度审查该类事实时，应当遵循补贴政策核心价值取向，以准确区分行政违规和刑事犯罪。

THE END

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